Associazione tra gli ex Consiglieri Regionali della Sardegna
Rivista Presente e Futuro n. 21 - Dicembre 2008

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Per un nuovo statuto sardo/5
Un nuovo Statuto per la Sardegna del XXI secolo

La Sardegna deve tornare ad essere un laboratorio istituzionale avanzato come lo fu nel secondo dopoguerra; oggi, rispetto ad allora, in direzione dell’evoluzione federalista della Repubblica. Potrà divenirlo passando dal confronto sul metodo, su cui finora si è attardato il dibattito, al confronto sui contenuti concreti da dare all’autonomia speciale e radicandosi su una coscienza autonomista diffusa. Scrivere uno Statuto, in particolare per una Regione come la Sardegna, caratterizzata da una forte identità culturale, non è impresa facile, soprattutto se l’obiettivo finale è un testo che rappresenti per i sardi la sintesi di un progetto comune e condiviso. Occorre quindi stimolare il più possibile un dibattito sul nuovo Statuto che sia da una parte aperto e inclusivo, dall’altra pragmatico e concreto. Per realizzare il primo obiettivo abbiamo organizzato nel corso del 2008 un ciclo di seminari dove sono stati dibattuti i temi più attuali della autonomia e della specialità - dall’identità culturale al federalismo fiscale - cercando un confronto e possibilmente una sintesi tra le più diverse e variegate posizioni politiche e culturali. Il secondo obiettivo richiede, da parte di tutti, un’auspicabile disponibilità al compromesso tra le opposte visioni della specialità attraverso un confronto su proposte concrete, che coinvolga le donne e gli uomini dell’isola nella definizione dei principi e delle scelte contenuti nella nuova carta costituzionale della Sardegna.
Ai seminari hanno dato il loro contributo Benedetto Ballero, Bachisio Bandinu, Angelo Becciu, Giovanni Biggio, Roberto Bin, Mariarosa Cardia, Salvatore Cherchi, Omar Chessa, Pietro Ciarlo, Luigi Cucca, Massimo Dadea, Andrea Deffenu, Massimo Deiana, Gianmario Demuro, Giampaolo Diana, Paolo Fois, Alessandro Frau, Nuccio Guaita, Giorgio La Spisa, Giovanni Lobrano, Giorgio Macciotta, Alessandro Maida, Salvatore Mannuzzu, Antonietta Mazzette, Mario Medde, Graziano Milia, Pasquale Mistretta, Silvia Niccolai, Gianbattista Orrù, Raffaele Paci, Giuliana Paganetto, Francesco Pigliaru, Pietro Pinna, Andrea Pubusa, Andrea Raggio, Giacomo Spissu, Francesca Ticca, Pierpaolo Vargiu, Alberto Zanardi.
Il comitato scientifico è composto da Mariarosa Cardia, Andrea Deffenu, Silvia Niccolai, Angelo Becciu, Paolo Fois, Nuccio Guaita, Vannina Mulas, Andrea Raggio, Antonio Saba.



LE RAGIONI DI UN NUOVO STATUTO SPECIALE
1948-2008: le trasformazioni

Sui principi ispiratori e i contenuti di un nuovo Statuto speciale hanno inciso profonde trasformazioni intervenute dopo il 1948 a diversi livelli: a) internazionale ed europeo. La crescente interdipendenza tra le diverse aree del mondo, unitamente al fenomeno della globalizzazione, ha comportato che molte materie in precedenza rientranti nella competenza esclusiva degli Stati siano state sottoposte ad una disciplina concordata a livello internazionale. Gli obblighi che da tale disciplina derivano limitano oggi la libertà d’azione degli Stati e, conseguentemente, le competenze delle autonomie territoriali. Per quanto riguarda più specificamente il livello europeo, si è verificato un vero e proprio trasferimento di competenze dagli Stati alla Comunità europea; b) nazionale. In Italia, la riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione ha dato luogo a una redistribuzione delle competenze fra lo Stato e le Regioni, con un rafforzamento del ruolo di queste ultime; analogamente, in Europa, durante la seconda metà del Novecento si è assistito a un progressivo sviluppo del processo di regionalizzazione, con il coinvolgimento di numerosi Stati - tra i quali il Belgio, la Spagna, la Francia, il Portogallo - e il riconoscimento da parte dell’Unione Europea delle Regioni come realtà istituzionali; c) regionale, con specifico riferimento alla Sardegna. In sessant’anni di vita la specialità della Regione Sardegna ha subìto incisive trasformazioni sia sotto il profilo sostanziale sia sotto il profilo giuridico e istituzionale; deve essere ridefinita per rispecchiare una realtà profondamente mutata nei suoi tratti materiali e immateriali. Negli ultimi decenni hanno assunto un peso rilevante i problemi dei servizi e del terziario, dei beni ambientali e culturali, della tutela del paesaggio, del turismo di massa, rispetto ai fattori caratterizzanti nel passato, quali l’isolamento, i mali endemici come la malaria, l’atavico contrasto tra contadini e pastori, la parcellizzazione fondiaria, la prevalenza della campagna sulla città, lo sfruttamento semicoloniale dell’industria mineraria. È dunque cambiata la condizione storica che ha costituito a lungo il presupposto della rivendicazione autonomista, imperniata sulla richiesta di risarcimento dei danni inflitti all’isola da secoli di dominazione esterna, e di integrazione per superare l’arcaicità del sistema economico e sociale regionale.
Tutti i mutamenti intervenuti hanno trasformato anche i termini classici della questione sarda e fanno sì che autonomia, ancor più che in passato, significhi interdipendenza, sussidiarietà, coesione, equilibrio; comporti l’abbandono della vecchia concezione garantista e difensiva dell’autonomia speciale sarda, che ha riprodotto su scala locale il modello statocentrico; esiga di non ricadere negli errori del passato, nella concezione meramente economicistica risalente alle origini dell’autonomismo sardo e protrattasi a lungo; implichi una prospettiva sistemica, un processo identitario dinamico, un progetto di società aperto agli sviluppi della democrazia pluralista.
L’autonomia speciale deve essere un efficace strumento di sviluppo economico-sociale e una moderna forma di autogoverno democratico, veicolo di espressione della nostra particolare soggettività collettiva. Occorre affermare una concezione dell’autonomia collaborativa, partecipativa, riformatrice, capace di riconoscere e sviluppare le diversità a tutti i livelli dell’ordinamento, e di valorizzare l’identità regionale come ricchezza del sistema nazionale, individuandone le basi nella sua storia insulare, nella sua cultura e nella sua lingua, oltre che nel fattore economico, insufficiente a motivare e sostanziare un regime speciale.

L’inadeguatezza dell’attuale Statuto

È da escludere preliminarmente che le suddette trasformazioni abbiano messo in discussione il principio di specialità, posto a fondamento nel 1948 del nostro Statuto di autonomia. Per contro, le stesse vanno addirittura nel senso di un rafforzamento del principio di specialità, considerato in particolare, a livello internazionale ed europeo, l’affermarsi del principio di insularità e della tutela e valorizzazione delle minoranze linguistiche.
Va evidenziato come lo Statuto del 1948, pur essendo imperniato sul principio di specialità, non precisa quale sia il fondamento della stessa, favorendo in questo modo le prese di posizione, particolarmente frequenti ai nostri giorni, secondo le quali la specialità nient’altro sarebbe che un privilegio, oggi non più difendibile, concesso ad alcune Regioni. Occorre, quindi, che le ragioni obiettive che ampiamente giustificano, oggi più di ieri, la nostra specialità trovino nello Statuto un esplicito, convincente richiamo. Del resto, la riforma del Titolo V della Costituzione ha ribadito il riconoscimento delle Regioni speciali, permanendo i motivi fondamentali della loro peculiarità, e richiede perciò nuovi Statuti, che ricontrattino la condizione di specialità, individuandone le funzioni, i poteri e i modi di partecipazione ai processi di decisione politica.
I vantaggi ordinamentali di cui godono oggi le Regioni ordinarie rendono urgente definire una nuova progettualità e una nuova configurazione dei poteri, anche perché finora non si è dimostrato efficace il meccanismo previsto dall’art 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, che consente alle Regioni speciali di poter usufruire delle condizioni di maggiore autonomia stabilite per le Regioni ordinarie. D’altra parte, esso era stato concepito come soluzione transitoria, nelle more dei processi di revisione statutaria. In definitiva, è la stessa Costituzione che sollecita la definizione di nuovi statuti per le Regioni speciali.
In questa prospettiva bisogna dare contenuti innovativi a parole controverse e complesse quali identità e specialità sarda, difficili da definire. La specialità è un processo di riconoscimento e di sviluppo delle diversità, della autonoma organizzazione politica da parte di una comunità che nel processo di integrazione a livello nazionale e sovranazionale vuole esprimere le sue energie potenziali preservando la propria identità, investendola nella presenza nel mondo e nella storia, una presenza intelligente, disponibile al confronto con l’esterno, costruita dialogicamente. L’identità deve essere sforzo progettuale, ricerca di senso, di destinazioni comuni su cui imperniare la vita delle istituzioni.
La nuova specialità deve basarsi quindi su un modello di autonomia profondamente mutato rispetto al secondo dopoguerra; deve rafforzare la Regione, coniugando maggiori poteri con procedure di partecipazione e concertazione alle scelte che vengono fatte nei centri decisionali. L’idea originale e forte intorno a cui fondare un nuovo patto con lo Stato è l’identità di questa terra, del suo popolo, della sua cultura e i diritti particolari che ne discendono e che la distinguono dalle altre parti della Repubblica: mobilità e comunicazioni, collegamento alle grandi reti infrastrutturali, beni culturali e ambientali, energia, servitù militari, lavoro, salute.
L’inadeguatezza dello Statuto attuale di fronte alle trasformazioni in precedenza richiamate appare altresì evidente ove si consideri: a) la mancanza di norme statutarie specificamente volte a far sì che l’isola possa conservare la propria identità culturale, e quindi la propria diversità rispetto alle Regioni ordinarie; b) la carenza di norme che consentano di compensare gli handicap di cui la Sardegna soffre a causa della sua insularità e di trasformarli in un fattore di sviluppo, riprendendo e precisando le motivazioni che sono alla base della precedente esperienza del Piano di Rinascita. L’inserimento, nel testo di un nuovo Statuto, di una norma ispirata alla Dichiarazione relativa alle Regioni insulari, allegata al Trattato di Amsterdam del 1997 (di cui lo Stato italiano è parte contraente), potrebbe in particolare costituire uno strumento da utilizzare per rafforzare le nostre giuste rivendicazioni. Nella dichiarazione, infatti, si riconosce che le Regioni insulari “soffrono di handicap strutturali”, tali da giustificare l’adozione di misure specifiche volte a compensare i condizionamenti che da tali svantaggi derivano.


PROPOSTE PER I LINEAMENTI DEL NUOVO STATUTO SPECIALE
La forma di governo: poteri e funzioni del Presidente, della Giunta, del Consiglio

Resta aperto il dibattito sul grado di autonomia che lo Statuto deve attribuire alla legge statutaria sarda n. 1 del 2008 in merito alla scelta del modello di forma di governo ed ai rapporti tra gli organi della Regione.
Sono immaginabili almeno tre soluzioni normative: 1) confermare l’attuale schema legislativo, che attribuisce alla legge statutaria il potere di scelta della forma di governo, ma pone dei limiti inderogabili nel caso in cui si opti per l’elezione diretta del Presidente della Regione; 2) costituzionalizzare la forma di governo regionale, trasferendo cioè alla fonte di rango costituzionale l’individuazione del regime politico, come avveniva prima della riforma costituzionale del 2001, riducendo di conseguenza il ruolo della legge statutaria; 3) valorizzare al massimo la libertà nella scelta della forma di governo da parte della legge statutaria attraverso l’eliminazione dei limiti inderogabili previsti nello Statuto speciale come in particolare la clausola simul stabunt, simul cadent.
In quest’ ultimo caso, tuttavia, bisognerebbe valutare la possibilità di rivedere le procedure di approvazione della legge statutaria attraverso la previsione, ad esempio, di maggioranze qualificate in Consiglio regionale, al fine di favorire il raggiungimento di un accordo tra il maggior numero possibile di forze politiche e quindi un consenso condiviso sulle scelte adottate.
Per quanto riguarda il contenuto della legge statutaria vigente si confrontano diverse opinioni: vi è chi sottolinea l’opportunità di mantenere l’elezione diretta del Presidente della Regione e chi propone l’adozione di una forma di governo parlamentare e quindi l’elezione del Presidente della Regione da parte del Consiglio regionale.
Riguardo alle modifiche apportabili alla legge statutaria i temi oggetto di discussione sono: la disciplina del conflitto di interessi, il rafforzamento del ruolo del Consiglio regionale al fine di riequilibrare i rapporti tra Presidente, Giunta e Consiglio, e la previsione di ulteriori istituti di democrazia partecipativa.

L’orizzonte europeo e i rapporti nazionali ed esteri

Il nuovo Statuto speciale deve tener conto dei mutamenti che sono intervenuti in Sardegna, in Italia e in Europa. In particolare del fatto che:
- attorno al testo dello Statuto del 1948 è andato formandosi un insieme di cultura, norme, prassi e giurisprudenza di grado superiore. È quel che chiamiamo regionalismo europeo;
- il futuro della Sardegna non è pensabile al di fuori dell’orizzonte europeo e internazionale;
- la Costituzione italiana e il diritto comunitario offrono oggi, in materia di regionalismo, un quadro del tutto nuovo rispetto al 1948;
- la cultura politica e giuridica dell’Europa comunitaria costituisce un prezioso patrimonio di conoscenze al quale attingere per ampliare le competenze regionali.
La Costituzione e i Trattati europei convergono nel delineare una visione del rapporto tra le istituzioni e tra queste e i cittadini non più gerarchico e conflittuale ma paritario e relazionale. Con la revisione del Titolo V il regionalismo non è più articolazione dello Stato, mero decentramento di competenze e argine al centralismo statale ma principio organizzativo generale della Repubblica. Le istituzioni comunitarie, inoltre, non sono più solo rappresentative dei governi nazionali e delle popolazioni, ma anche delle istituzioni autonomistiche. È la visione di una democrazia ancorata al principio di sussidiarietà e, quindi, di un autonomismo relazionale, di più ampio respiro.
Il rinnovamento dell’autonomia consiste, innanzi tutto, nell’adeguamento dello Statuto a questo nuovo contesto e, quindi, nella ridefinizione dei rapporti tra la Sardegna e il contesto nazionale ed esterno in considerazione sia dell’esperienza maturata sia della situazione odierna dopo la revisione del Titolo V della Costituzione italiana e dopo il Trattato di Lisbona. Si tratta di utilizzare le nuove possibilità soprattutto nella direzione della partecipazione alle scelte e alle vite nazionali e comunitarie. La partecipazione, infatti, consente di contribuire a sviluppare la democrazia sopranazionale, a concorrere all’esercizio delle competenze, comprese quelle in cui la Regione è vincolata dagli obblighi comunitari, e a determinare l’orientamento delle politiche dell’Unione Europea nella direzione delle finalità dei Trattati, in particolare della coesione economica e sociale. Consente, inoltre, di rafforzare la tutela politica delle prerogative autonomiste, tutela politica che si accompagna in misura crescente a quella giuridica. Il tema della partecipazione richiama, infine, quello della rappresentanza della Sardegna nel Parlamento europeo. Può e deve essere affrontato nella revisione dello Statuto.
Quanto alle relazioni extra-europee il problema si pone soprattutto come partecipazione alle decisioni di carattere internazionale dell’Italia in campi, settori e aspetti che riguardano direttamente la Sardegna, soprattutto la politica euromediterranea, e come possibilità della Regione di stringere accordi europei e internazionali di cooperazione e di co-sviluppo.
Un altro insieme di questioni riguarda l’attuazione delle politiche e dei programmi comunitari, il recepimento della normativa europea e il rafforzamento e lo sviluppo delle politiche e delle istituzioni comunitarie, con particolare riferimento all’ampliamento degli spazi di partecipazione.
In sintesi, le relazioni comunitarie ed esterne devono entrare a far parte, strutturalmente, della politica regionale e dell’azione di governo. È opportuno prevedere l’adozione di strumenti che consentano la verifica e la messa a punto annuale delle “politiche di supporto” alle relazioni comunitarie ed esterne. Certamente occorre adeguare l’organizzazione dell’amministrazione regionale alla moderna autonomia relazionale.
Un altro ordine di problemi, infine, riguarda “l’architettura statutaria” in relazione alle realtà europea e mondiale entrate in una fase di forte dinamismo, e ai loro riflessi sull’area mediterranea. La Regione sarda deve essere posta in grado di fronteggiare tempestivamente i cambiamenti che interverranno. C’è perciò bisogno di avere fondamenta statutarie solide e nel contempo flessibilità nell’organizzazione e nel funzionamento dell’istituzione regionale. Possiamo farvi fronte distinguendo, anche in materia di relazioni Stato-Regione ed esterne, quel che va inserito nello Statuto e quel che va inserito nella legge statutaria.

Autonomia interna e sussidiarietà: il ruolo degli enti locali

La vicenda storica dell’autonomia sarda ha risentito negativamente della concezione centralistica e dirigistica di governo anche a livello regionale verso gli enti locali.
In una società multilivello come quella attuale gli enti locali svolgono una fondamentale funzione democratica, assicurando la tutela e il soddisfacimento degli interessi dei cittadini. Infatti, nella nuova visione costituzionale gli enti locali non sono più un mero strumento dello Stato, ma insieme ad esso costituiscono e fanno vivere la Repubblica, assicurando l’applicazione del principio di sussidiarietà.
La nuova impostazione statutaria deve rendere esplicita questa nuova centralità affidata agli enti locali nell’ordinamento istituzionale della Sardegna, proseguendo la politica già in atto di conferimento di funzioni e risorse a Comuni e Province.
Di conseguenza risulta indispensabile ridefinire, a livello statutario, la collocazione istituzionale e le funzioni fondamentali del Consiglio delle Autonomie Locali. Si confrontano, su questo versante, diverse ipotesi: da quella più dirompente relativa all’istituzione di una forma di vero e proprio bicameralismo regionale, all’attribuzione al Consiglio delle Autonomie Locali di maggiori e più pregnanti competenze, come, ad esempio, la previsione di una procedura obbligatoria di codecisione nella formazione delle leggi che più direttamente incidono sulle funzioni delle autonomie locali.
La soluzione del problema delle risorse configura un’autonomia più avanzata e funzionale. Alcuni sostengono la necessità della contestuale definizione, nella Legge finanziaria e nel Bilancio, di apposita norma che stabilisca la misura della compartecipazione degli Enti locali al gettito tributario nazionale e regionale e la conseguente abolizione dei “trasferimenti”, aventi carattere discrezionale e non di vincolo democratico e piena sussidiarietà.


Nuove competenze, autonomia finanziaria e federalismo fiscale

Il nodo centrale è quello di capire se la Sardegna deve mantenere il quadro attuale delle proprie competenze e risorse, ai sensi del Titolo III dello Statuto, cercare di ricontrattare i rapporti finanziari con lo Stato, oppure aderire al meccanismo previsto per le Regioni ordinarie dall’art. 119 della Costituzione, dopo un’attenta ricognizione degli eventuali costi e benefici.
La difficoltà per la Sardegna di avanzare proposte articolate di modifica dello Statuto sardo in materia finanziaria nasce dalla forte incertezza derivante dai ritardi nell’applicazione del Titolo V e dal rischio che le proposte riformatrici fino ad oggi presentate dal Governo minino la tenuta unitaria del Paese.
In questi mesi il dibattito politico si è concentrato sulla necessità improrogabile di dare attuazione, a distanza di sette anni dalla riforma del Titolo V, ai principi del federalismo fiscale, che dovrebbe favorire la responsabilizzazione degli amministratori e la trasparenza dei processi di spesa, con un maggiore controllo del cittadino sulla qualità della spesa. Si tratta di una riforma che potrebbe rimettere in discussione i meccanismi statutari di assegnazione delle risorse finanziarie alle Regioni speciali e quindi alla Sardegna. Affinché i processi riformatori non si traducano in un freno allo sviluppo dell’isola, ma in un’occasione di rilancio delle sue potenzialità, è urgente approfondire la riflessione in merito.
In primo luogo, è opportuno partire da alcune considerazioni di carattere economico. Le Regioni a Statuto speciale, compresa la Sardegna, vivono tutte al di sopra delle loro possibilità. Il totale delle entrate incassate sul rispettivo territorio è insufficiente a far fronte alle spese nello stesso sostenute dal complesso delle amministrazioni pubbliche. Si va dal deficit del 54,06% della Sicilia a quello del 16,07% del Friuli-Venezia Giulia. Se si considera che la media nazionale fa registrare un deficit del solo 3,87% e che il Centro-Nord registra un saldo positivo di 5,77 punti si comprende come la situazione delle Regioni speciali sia complessivamente anomala.
Alle considerazioni di carattere economico dobbiamo aggiungere quelle di carattere costituzionale. L’art. 119 della Costituzione detta i principi per la formazione del nuovo sistema finanziario e fiscale, volto a ridefinire i rapporti fra i vari livelli di governo. È stabilito, infatti, un quadro preciso delle dotazioni finanziarie delle Regioni ordinarie, che autonomamente istituiscono e applicano tributi ed entrate propri e dispongono di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali. Per le Regioni a minore capacità fiscale è previsto un meccanismo compensativo per il finanziamento delle funzioni fondamentali, senza vincolo di destinazione, denominato fondo perequativo, al fine di poter finanziare integralmente le funzioni loro attribuite.
La Regione dovrebbe, in questa fase, partecipare attivamente al confronto nazionale, avanzando proposte volte a influire sulla determinazione dei meccanismi di formazione e di ripartizione del fondo perequativo, e sulle modalità di definizione dei costi standard delle prestazioni erogate, anche al fine di garantire l’esigenza di equità e solidarietà prevista dalla Costituzione repubblicana. In questo processo di attuazione costituzionale deve essere affermato il ruolo centrale del Parlamento, sede della rappresentanza e dei processi di integrazione politica, economica e sociale.
In ogni caso lo Stato dovrebbe riconoscere alla Sardegna una fiscalità di vantaggio, che favorisca, grazie all’alleggerimento della pressione fiscale, lo sviluppo economico della Regione.