Associazione tra gli ex Consiglieri Regionali della Sardegna
Rivista Presente e Futuro n. 18 - Dicembre 2005

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Giorgio Macciotta

Quale federalismo fiscale per la Regione Sardegna?

I dati Istat sul Pil italiano relativo al primo semestre 2005, le contemporanee preoccupazioni della Corte dei Conti, e dei principali organismi economici mondiali, sulla reale situazione del Bilancio pubblico, le elaborazioni dell'Agenzia delle entrate e del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'Economia sui dati Irpef ed Iva per gli esercizi 1999-2002, consentono di affrontare un ragionamento sulle prospettive del federalismo fiscale in Sardegna, partendo dalle recenti manovre di Bilancio della Regione ed utilizzando elementi non sospetti di un'ottica di parte.
In primo luogo occorre tener presente che il problema della riduzione delle risorse al sistema delle autonomie regionali e locali posto con molta forza dal Presidente Soru e dall'Assessore al Bilancio Pigliaru non è, purtroppo, una questione limitata alla sola Regione Sardegna.

Se guardiamo la serie storica dei bilanci dello Stato negli ultimi tre anni dei Governi del centro sinistra (dopo il raggiungimento dell'obiettivo dell'euro) e nei primi tre del Governo di centro destra, per i quali sono disponibili i bilanci consuntivi, vediamo che il progressivo deterioramento dei saldi (dal -1,07 in rapporto al Pil del 1999 al -2,38 del 2003), ed ancor più di quelli al netto dei condoni e delle manovre di entrata e di spesa una tantum (dal -1,14 al -3,35), si è realizzato malgrado una progressiva caduta dei trasferimenti destinati:

- alle aree meno sviluppate dallo 0,80 del Pil, raggiunto nel 2001 (malgrado il taglio di 4,6 miliardi di euro relativi al credito d'imposta, deciso dal Governo Berlusconi immediatamente dopo il suo insediamento) allo 0,64 del consuntivo 2003 (al netto dei 4,6 miliardi di euro destinati al credito d'imposta per gli esercizi precedenti) ed allo 0,48 delle previsioni 2004 e 2005;
- alle Regioni (dal 4,03 realizzato nel 2001, dopo un primo adeguamento del fondo sanitario e l'inizio dei trasferimenti di funzioni a norma della legge Bassanini, al 3,95 del 2003);
- agli Enti locali (dall'1,34% del 1999 al 1,2% del 2003). Negli ultimi esercizi (a partire dal 2003) sia per le Regioni che per gli Enti Locali alla riduzione dei trasferimenti (che è proseguita) si è accompagnato il divieto di ogni autonoma manovra fiscale.

La politica del Governo Berlusconi ha rovesciato, in materia sia di entrate che di spese, le scelte compiute dai precedenti governi, a partire da quelle di Amato con la finanziaria per il 1993. Dal lato delle entrate proprie degli Enti Locali e delle Regioni si era passati dal 22,13% del 1993 al 44,14% del 2000. Ancor più significativo l'intervento in materia di spese.

A partire dal Governo Dini (manovra economica per il 2005) si era sostanzialmente eliminato il vincolo di destinazione per la gran parte dei trasferimenti (in particolare per quelli destinati alle Regioni) iniziando a conferire al sistema delle autonomia una reale capacità di manovra del proprio bilancio.

Tale orientamento si accentuò nella seconda metà del decennio sia con nuovi conferimenti di competenze (e di risorse) conseguenti le leggi Bassanini sia con una più adeguata stima della spesa sanitaria, e un incremento dei trasferimenti ad essa destinati, con conseguente riduzione della pressione di tale spesa sull'ammontare complessivo delle risorse disponibili.

La partecipazione del sistema delle autonomie regionali e locali al mantenimento degli impegni internazionali dell'Italia, in materia di equilibrio complessivo del Bilancio delle Pubbliche amministrazioni, veniva, correttamente, garantita attraverso il controllo dei saldi. Il Governo Berlusconi ha modificato tale impostazione introducendo (e rendendo più stringente nel tempo) un sistema di controllo della dinamica delle singole voci di spesa e di entrata, riducendo, progressivamente, i trasferimenti e bloccando ogni autonoma manovra sul versante delle entrate.

La situazione del sistema delle autonomie, stretto tra le esigenze di bilancio e le crescenti domande dei cittadini in materia di servizi e di investimenti, è divenuta rapidamente insostenibile.

La proposta di legge finanziaria e le anticipazioni circa il rapporto conclusivo dell'Alta Commissione per il federalismo fiscale fanno prevedere che la tendenza a migliorare i saldi del bilancio statale con una pressione su Regioni ed Enti Locali non sarà modificata con la prossima legge finanziaria.

Per la Regione Sardegna la manovra restrittiva si è tradotta in una progressiva riduzione delle entrate proprie spettanti a norma dell'art. 8 del Titolo III del vigente Statuto di Autonomia speciale, e, in particolare delle quote relative all'Imposta sul reddito personale e all'Iva.

Vale la pena di ricapitolare brevemente la situazione normativa quale dovrebbe essere a seguito della legge 13 aprile 1983, n. 122, che, prendendo atto delle rilevanti innovazioni introdotte nel sistema fiscale nazionale dalla riforma fiscale dei primi anni '70, aveva introdotto nel testo originario del titolo III dello Statuto alcune importanti variazioni.

Sulla base del nuovo articolo 8 dello Statuto spetterebbero, in particolare, alla Regione Sardegna i 7/10 degli accertamenti Irpef relativi ai contribuenti residenti nell'isola nonché una quota variabile dell'Iva relativa ai consumi regionali, funzionale a garantire il pareggio di bilancio per "lo svolgimento delle funzioni normali". Tale quota fu determinata, in sede di prima applicazione, nei 4/10. Si tratta delle due voci più rilevanti tra quelle di entrata fiscale. Significative modificazioni furono introdotte in quella occasione anche nell'articolo 9, relativo alle procedure di accertamento (i testi dei due articoli, nello Statuto vigente ed in quello storico, sono contenuti nell'allegato 1).

Se proviamo a ricostruire gli andamenti di queste due essenziali componenti delle entrate tributarie proprie della Regione sulla base delle più recenti elaborazioni (nazionali e regionali) disponibili rileviamo un gettito assai difforme da quello teorico. I dati di sintesi esposti nell'allegato 2 (Tab. A e B) documentano l'effettivo andamento sia degli accertamenti (nazionali e regionali) sia dei trasferimenti dello Stato.

Le fonti delle tabelle sono quelle ufficiali. Per le entrate dello Stato si è utilizzata la serie storica dei bilanci consuntivi dedotta dalle diverse edizioni della Relazione Generale sull'Economia del Paese, presentata annualmente dal Ministero dell'Economia. Per le entrate effettive della Regione si sono assunti i dati dei Bilanci consuntivi regionali. Gli accertamenti di entrate effettuati in Sardegna sono stati calcolati utilizzando, per l'imposta sui redditi, le elaborazioni del Dipartimento delle politiche fiscali del Ministero dell'Economia e, per l'Iva, le elaborazioni della Ragioneria dello Stato fondate sulla stima Istat dei consumi delle famiglie. Le ultime elaborazioni disponibili in questa materia si fermano al 2002.

Le percentuali delle entrate accertate in Sardegna rispetto al totale nazionale variano naturalmente negli anni sia in relazione all'andamento del Pil sia in relazione a specifici interventi in materia fiscale. Ad esempio le norme di riduzione del prelievo Irpef realizzate dal Governo Amato nel 2000 ed il primo modulo della riforma dell'imposizione sui redditi del Governo Berlusconi, determinando, entrambe, una riduzione del prelievo sui redditi più bassi, hanno ridotto, più che proporzionalmente, le entrate accertate nelle regioni con minor reddito pro capite (il Mezzogiorno e la Sardegna). La percentuale dell'Irpef (rispetto al totale nazionale) accertata nell'isola nel 2002 è, conseguentemente, la più bassa tra quelle dell'ultimo decennio. Con un criterio prudenziale si è ricostruita la serie storica delle entrate accertate in Sardegna applicando sempre al totale delle entrate nazionali la percentuale più bassa rilevata.

Le Tabelle così costruite forniscono dei risultati sorprendenti.

Il rapporto tra versamenti effettivi e quanto dovuto, in base allo Statuto, relativamente alle quote Irpef, che era alle origini tra il 68 e il 78%, subisce una brusca caduta nel 1998 (63,93%) per poi collocarsi stabilmente intorno al 60%.

Per quanto riguarda l'Iva la situazione è più complessa. La quota variabile, definita in sede di prima applicazione in misura pari al 40% degli accertamenti, non è stata successivamente ridefinita. In assenza di accordi a norma di Statuto la percentuale del 40% doveva ritenersi implicitamente confermata per gli esercizi successivi. Sin dalle origini del periodo oggetto della ricostruzione, invece, i versamenti sono di poco superiori al 40% del dovuto, si collocano poi intorno al 35% e, anche in questo caso, a partire dal 1998, si registra una brusca riduzione delle entrate regionali. Alla fine del periodo esse sono stabilmente inferiori al 25 % del dovuto.

Il credito della Regione verso lo Stato, cumulato nel corso del decennio, supera i 10 miliardi di euro a valori correnti se ci si limita a considerare questi due soli cespiti.

Si può spiegare, almeno parzialmente, un simile rilevante scarto partendo, ancora una volta, da un ragionamento sulla politica fiscale nazionale.
Nel corso degli anni '90 (in particolare nel secondo quinquennio) fu praticata una efficace politica di contrasto dell'evasione e dell'elusione fiscale. Correttamente le maggiori entrate fiscali furono contabilizzate solo in sede di consuntivo con una crescita rilevante delle poste rispetto alle previsioni iniziali. Le previsioni di trasferimento alla Regione Sardegna formulate sulla base delle previsioni iniziali non furono successivamente adeguate ai dati di consuntivo.

Se si considera che i dati di consuntivo sono disponibili con un ritardo di circa due anni rispetto al momento della formulazione delle previsioni iniziali si può così spiegare, almeno parzialmente e per quanto riguarda l'imposta sui redditi, lo scostamento iniziale che è inizialmente contenuto e comincia a divenire rilevante a partire dal 1998/99, quando il gettito nazionale incorpora l'incremento delle aliquote volto a recuperare (a seguito dell'introduzione dell'Irap) l'eliminazione della quota dei contributi sanitari a carico del lavoratore. Negli esercizi successivi lo scarto tra il dovuto ed il corrisposto continua a crescere, nell'inerzia della amministrazione regionale di centrodestra che fronteggia la riduzione delle entrate con un crescente ricorso all'indebitamento (dai 478,5 milioni del 1999 ai 2.688 milioni del 2004).

Per quanto riguarda l'Iva, alle motivazioni concernenti l'Irpef va probabilmente aggiunta una gestione della dinamica legata ad una lettura "vecchia" dello Statuto: l'utilizzazione, cioè, delle entrate Iva come risorsa di "chiusura" che consentisse il pareggio di bilancio e non, come nella più recente impostazione federalista, come risorsa disponibile sulla cui utilizzazione misurare anche l'efficienza della Regione.

La questione non muta se si prendono in esame gli altri tributi che, dopo la radicale trasformazione dell'imposta di fabbricazione (corrisposta al momento del consumo e non più al momento della produzione), garantiscono risorse di minore rilievo.

Il bilancio della Regione, sul versante della spesa, ha visto progressivamente crescere esigenze ed impegni cui si è fatto fronte, in particolare tra il 1999 ed il 2004, con il crescente indebitamento. Il disavanzo d'esercizio è cresciuto nel tempo e si colloca nel 2005, malgrado una rigorosa iniziativa per il contenimento della spesa ed il recupero delle risorse, intorno ai 600 milioni di euro (con un incremento percentualmente superiore alla prevedibile dinamica delle entrate. Anche la previsione per il 2006 (che prevede un indebitamento pari al 5% del totale delle entrate) non consente di ritenere raggiunto l'equilibrio strutturale del bilancio. Il debito cumulato si colloca intorno ai 2.800 milioni (con una crescita di oltre 5 volte rispetto al consuntivo delle Giunte di centro-sinistra). Nel bilancio regionale una quota rilevante è, ormai, destinata al pagamento degli interessi sul debito e rappresenta un elemento di rigidità della spesa che si aggiunge a quello determinato dalla spesa sanitaria.

Il sistema di finanziamento previsto dal Titolo III dello Statuto di autonomia speciale non ha tenuto.

L'iniziativa regionale per il ripristino di una corretta applicazione dello Statuto in materia di entrate tributarie erariali è, dunque, essenziale per recuperare l'equilibrio di bilancio, per affrontare le emergenze economico sociali ma anche per meglio garantire, anche per la Regione Sardegna, una reale autonomia di entrata e di spesa nel regime caratterizzato dalla costruzione della Repubblica federale a norma del nuovo Titolo V della II parte della Costituzione.

Occorre, infatti, avere consapevolezza che nell'attuale fase politica è impensabile, anche per una Regione ad autonomia speciale, affrontare problemi di poteri e di risorse al di fuori del complessivo disegno della Costituzione ed in particolare del suo articolo 119.

La legge costituzionale 3/2001 ha compiuto, con l'articolo 119, una scelta molto innovativa: finanziare il complesso delle autonomie attraverso tributi propri, compartecipazioni e, ove occorra, "quote di un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione", cancellando in via generale il finanziamento delle funzioni ordinarie attraverso trasferimenti a carico del bilancio dello Stato. Sul versante delle entrate le Regioni ordinarie (ma anche le Autonomie Locali) sono equiparate alle Regioni ad autonomia speciale. La "specialità" della Regione Sardegna (confermata anche nella nuova formulazione dell'articolo 116) resta, e va consolidata, sul versante delle competenze ma non esiste più, sul terreno qualitativo, in tema di entrate.

Occorre dunque partire anche per la Sardegna da quella formulazione dell'articolo 119 che prevede un mix di entrate funzionale a consentire alla Regione "di finanziare integralmente le funzioni pubbliche […] attribuite".

L'articolo 119 non deve, peraltro, essere isolato dal contesto come se la nuova disciplina facesse cadere ogni solidarietà ed ogni tutela unitaria dei principi fondamentali di cittadinanza normati nella prima parte della Costituzione. In realtà non solo il Titolo V della II parte della Costituzione va letto all'interno del sistema costituzionale di cui restano, dunque, pienamente validi i principi fondamentali (a partire da quelli dell'articolo 3 o, per riferirsi alla normativa fiscale, quelli dell'articolo 53 sulla progressività complessiva del sistema tributario), ma proprio all'interno del titolo V e dello stesso articolo 119 si ritrovano norme che sarebbero incomprensibili senza una interpretazione in chiave di federalismo solidale dell'intera riforma.
Nell'articolo 119 le norme sulla "autonomia di entrata e di spesa" e quelle sull'attribuzione di compartecipazioni e addizionali su "tributi erariali riferibili al territorio" di ciascuna Regione o Ente Locale fanno sistema con quelle sui fondi perequativi: quello del terzo comma che, in funzione delle attività ordinarie, integra le risorse dei "territori con minore capacità fiscale per abitante" al fine di consentir loro "di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite", e quello del quinto comma, che è destinato a finanziare interventi più strutturali di "sviluppo, coesione e solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona".

Non casualmente questi compiti di garanzia sono assegnati allo Stato sia per quanto riguarda le prestazioni destinate ai singoli cittadini (articoli 117, comma 2, lettera m) sia per quanto riguarda il riequilibrio tra i territori (articolo 117, comma 2, lettera e) che, per quanto riguarda il fondi di cui al comma 5 dell'articolo 119, non può limitarsi all'erogazione delle risorse ma deve svolgere un ruolo di esplicito protagonismo.

Sono questi i riferimenti finanziari delle norme che all'interno del titolo V, negli articoli 117 e 119, dettano le regole di un federalismo solidale, l'unico adeguato ad un paese, come l'Italia, caratterizzato da forti squilibri territoriali.

Nella determinazione di una forma di compiuta "autonomia finanziaria di entrata" occorre, in primo luogo, ricercare un giusto equilibrio tra "tributi propri", e "compartecipazioni". L'assetto attuale prevede due fondamentali tributi propri (la cui struttura base è definita con normativa statale), l'Irap per le Regioni e l'Ici per i Comuni (con entrate pari, rispettivamente, a 30 e 10 miliardi di euro).

Gli altri tributi propri hanno un rilievo quantitativo marginale e non è prevedibile che possano accrescerlo significativamente in futuro.

Una rilevante novità nella attribuzione dei compiti operativi è introdotta dall'articolo 118 ("Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza").

L'attività amministrativa è, conseguentemente, competenza propria degli Enti Locali, il cui finanziamento va garantito, con le nuove regole dell'articolo 119, attraverso tributi propri, compartecipazioni e quote del fondo perequativo.

E' evidente il rilievo quantitativo e qualitativo del problema, e l'importanza di delineare procedure condivise per l'esercizio dei poteri di coordinamento da parte della Regione, tenendo conto sia delle concrete funzioni attribuite, sia delle scelte che hanno determinato in ciascuna Regione specifici assetti del territorio.

Alle nuove competenze delle Regioni e degli Enti Locali deve farsi fronte, a pressione fiscale complessiva invariata, con una riduzione dell'imposizione centrale ed un corrispondente incremento di quella locale. Ciò non significa, però, che si debba dar vita ad una molteplicità di tributi locali sostitutivi di quelli centrali, le aliquote dei quali si ridurrebbero. Se ciò accadesse si porrebbero alcuni delicati problemi.

Un'eccessiva utilizzazione dello strumento dei tributi propri introdurrebbe, in primo luogo, un problema generale di coerenza dell'ordinamento tributario e, inoltre, problemi specifici per i contribuenti e per le amministrazioni.

Da un punto di vista generale, di coerenza dell'ordinamento tributario, l'introduzione di tributi propri, come asse fondamentale della "autonomia di entrata", richiederebbe una complessa valutazione (all'interno di ciascuna regione e nel rapporto tra i diversi sistemi tributari locali) in relazione al principio costituzionale contenuto nell'articolo 53, comma 2°, secondo il quale "il sistema tributario è informato a criteri di progressività".

Nel regime attuale il limitato ambito di autonomia finanziaria rende meno rilevante l'esigenza di misurare la costituzionalità dei tributi locali in relazione alla progressività, che è, comunque, garantita dalla vasta area impositiva centrale. Il problema della progressività della fiscalità non statale diverrebbe rilevante, in relazione al nuovo regime di autonomia, qualora si ritenesse, in attuazione del comma 2 dell'articolo 119, di accentuare il peso dei tributi propri. La legge sui principi generali e sul coordinamento dovrebbe, comunque, farsi carico del tema della garanzia della progressività, non solo come elemento di tutela dei diritti dei cittadini all'interno di una Regione, ma anche, e soprattutto, come criterio di garanzia di diritti essenziali di cittadinanza nazionale.

Dal lato dei contribuenti un'eccessiva ampiezza dell'imposizione locale si scontrerebbe con la generale aspirazione ad un numero contenuto di tributi, con procedure standardizzate di definizione, accertamento ed esazione del debito. Un'autonoma determinazione di una molteplicità di tributi locali, salvo che la legge di principi non definisse così in dettaglio le condizioni generali da ridurre la successiva applicazione a mera attività esecutiva, rischierebbe di accentuare il fastidio per la molteplicità (e la diversità) di adempimenti cui sarebbero soggetti i cittadini. Si tratterebbe di un rischio tanto più rilevante in relazione alla assai labile struttura degli apparati tributari dei livelli politico-amministrativi sub statuali.

Dal punto di vista delle amministrazioni, in particolare degli Enti Locali minori, sarebbe forte il rischio di doversi dotare di apparati i cui costi amministrativi potrebbero non essere compatibili con le risorse recuperate.

In relazione ai problemi evidenziati in precedenza (ferma restando l'assegnazione ai Comuni delle competenze in materia di tassazione degli immobili e alle Regioni dell'Irap, garantendo adeguate compensazioni per le minori entrate derivanti dalla riduzione della base imponibile prevedibile nel futuro prosimo) i tributi propri dovrebbero, dunque, convivere con un'ampia fascia di compartecipazioni e di addizionali.

Una simile scelta si espone ad un duplice ordine di obiezioni. Da un lato si può osservare che le compartecipazioni non rendono esplicita la responsabilità dei diversi livelli istituzionali, e in particolare dei poteri locali, circa il livello di pressione fiscale sui cittadini e sulle imprese. In realtà, peraltro, il bilancio delle pubbliche amministrazioni è costruito, per la parte più rilevante, con la tecnica della manovra ai margini di una spesa storica consolidata. I tributi propri (sia quelli decisi con autonoma individuazione dei cespiti e delle aliquote sia quelli attribuiti da leggi dello Stato, come l'Irap e l'Ici) forniscano un gettito largamente eccedente le effettive possibilità di manovra dei singoli livelli amministrativi.

In secondo luogo il sistema di finanziamento dei poteri locali attraverso quote di tributi statali potrebbe sembrare limitativo di una reale "autonomia di entrata". Una risposta a tale obiezione potrebbe consistere nella definizione di procedure che rendessero più incisiva la partecipazione del sistema delle Regioni e delle Autonomie Locali alla determinazione del gettito derivante dalle quote di compartecipazione e di addizionale attraverso:

a) processi di codecisione delle basi imponibili;
b) coinvolgimento nei processi di accertamento;
c) procedure che salvaguardino, comunque, la quota di prelievo.

In relazione ai punti a) e b) si potrebbero stimolare i livelli locali ad un'attiva partecipazione prevedendo meccanismi per quantificare il maggior gettito accertato per la collaborazione di Regioni ed Enti Locali attribuendo loro, su tale quota, per un certo numero di esercizi, quote aggiuntive di compartecipazione. Si tratta di misure del tutto coerenti con la vigente formulazione dell'articolo 9 dello Statuto sardo.

Per quanto riguarda il punto c) si potrebbe prevedere che, definiti, con le procedure di cui alla legge 5 giugno 2003, n. 131, i parametri per garantire integralmente il normale esercizio delle funzioni attribuite (compresa la quota di risorse destinate ad alimentare il fondo perequativo), ci sia una sede collegiale (la Conferenza Stato-Regioni e quella Unificata, la Commissione bicamerale integrata e, in prospettiva, la Camera delle Autonomie) competente ad esprimere l'intesa sulle variazioni del regime. La normativa di attuazione dell'articolo 119 potrebbe prevedere, con una integrazione dell'articolo 27 delle legge 468/78, che le modifiche nella attribuzione di competenze legislative e amministrative e quelle del regime fiscale centrale debbano essere compensate con modifiche di valore equivalente, anche in prospettiva, della quota regionale e locale di compartecipazione e/o dell'aliquota normale delle addizionali.

Tra le entrate proprie si colloca a pieno titolo, per "i territori con minore capacità tributaria per abitante", anche la quota ad essi attribuita del fondo perequativo di cui all'articolo 119. Un istituto simile era già previsto, nel precedente regime costituzionale. La nuova disciplina conferisce a tale istituto una maggiore forza essendo previsto che tali risorse concorrano, con i tributi propri, le addizionali e le compartecipazioni, e "senza vincolo di destinazione", a "finanziare integralmente le funzioni pubbliche […] attribuite" a Regioni ed Enti Locali. Inoltre il fondo perequativo dovrebbe concorrere a realizzare i generali principi di eguaglianza e solidarietà contenuti nella prima parte della Costituzione e, in particolare, a garantire concretezza di risorse in funzione degli standard "dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale", di cui alla lettera m) dell'articolo 117, 2° comma. Si tratta, come si vede, di vincoli costituzionali assai rilevanti nella determinazione, con legge ordinaria, della quantificazione del fondo perequativo. La competenza esclusiva dello Stato in materia di perequazione sembra richiedere la costruzione di un Fondo perequativo specifico per ciascun livello istituzionale.

Anche la dotazione di risorse da assegnare a tali fondi potrebbe essere reperita attraverso l'ancoraggio, in sede di prima applicazione, ad una quota di compartecipazione. Partendo da una quota base di compartecipazione sui tributi riscossi in ciascun territorio adeguata al soddisfacimento di "tutte le funzioni assegnate" nella Regione, nella Provincia, nel Comune (o nella fascia di Comuni), a maggiore capacità fiscale, che dovrebbe essere attribuita in modo eguale a tutte le istituzioni locali (intendendo, per le imposte sui redditi, non il territorio di riscossione ma quello di produzione del relativo reddito e, per quelle sui consumi, la determinazione dell'Istat sulla ripartizione dei consumi delle famiglie) si dovrebbe poi individuare la quota di ciascun fondo perequativo, da ripartire con procedure di solidarietà verticale tra le Regioni, le Province, i Comuni, con minore capacità fiscale, al fine di garantire integralmente il fabbisogno per le funzioni in essere al momento della applicazione della legge.

Sia le compartecipazioni sia il fondo perequativo di cui al 3° comma dell'articolo 119, dovrebbero essere costruiti con una quota di alcuni grandi tributi erariali. In relazione alla dimensione delle risorse necessarie i possibili tributi erariali da prendere in considerazione sono sostanzialmente quattro: accisa sugli oli minerali, Iva, Irpef, Irpeg. L'ordine non è casuale. Mentre i gettiti dei primi due tributi, riferendosi a consumi, sono spalmati in modo equilibrato sull'intero territorio nazionale quelli del terzo e, soprattutto, del quarto sono massicciamente concentrati nelle regioni più ricche del paese. La scelta dovrebbe, dunque, partire da una utilizzazione dell'accisa sugli oli minerali e dell'Iva. I criteri di ripartizione, delle quote dei fondi perequativi dovrebbero essere definiti dallo Stato, previa consultazione con il sistema delle autonomie, sulla base di parametri che tengano conto di un ventaglio di indicatori legati ai bisogni (diritti di standard essenziali per i cittadini) ma anche all'efficienza delle amministrazioni interessate (capacità di combattere l'evasione, di utilizzare le risorse in funzione di uno sviluppo e, quindi, di un riequilibrio endogeno etc.). Si potrebbe, in sostanza, prevedere che Regioni, Province e Comuni più efficienti e rigorosi fruiscano di una quota maggiore del rispettivo fondo, al fine di accelerare il processo di riequilibrio.

Sono, infine, da valutare i tempi della transizione dal regime attuale al nuovo. La complessità di tale problematica deriva dal ben noto squilibrio delle istituzioni locali nelle dotazioni finanziarie, nell'efficienza, nella capacità di rispondere in modo adeguato alle domande dei cittadini. è del tutto evidente che l'ipotesi di procedere in via preliminare alla definizione degli standard di servizi ed all'adeguamento delle relative dotazioni finanziarie comporterebbe tempi di applicazione della riforma non facilmente definibili. Non si tratta, infatti, soltanto di riequilibrare Centro-Nord e Mezzogiorno. Anche all'interno delle aree sviluppate esistono, infatti, problemi di riequilibrio tra i diversi Enti Locali. In qualche caso emergono, invece, nel Mezzogiorno problemi di storica inefficienza, affrontati con una massiccia dotazione di finanziamenti aggiuntivi, che hanno determinato squilibri finanziari in direzione opposta a quella tradizionalmente evidenziata.

Un'ipotesi immediatamente praticabile è quella di un trasferimento, in prima applicazione, delle risorse necessarie per far fronte alle competenze in essere ed alle ulteriori competenze trasferite stabilendo il conseguente livello delle quote di compartecipazione, ivi comprese quelle necessarie per il riequilibrio. Per un certo numero di esercizi la dotazione iniziale potrebbe essere adeguata limitatamente al solo indice di inflazione e le risorse risultanti dal differenziale tra la crescita della spesa e quella delle entrate (i tributi crescono, infatti, anche in relazione alla crescita reale del Pil e, per quanto riguarda l'Ire, in modo più che proporzionale rispetto alla crescita del Pil) potrebbero essere utilizzate per il riequilibrio strutturale delle funzioni tra i diversi Enti Locali.

Al termine del periodo transitorio si potrebbe riproporzionare la quota delle compartecipazioni (magari prevedendo qualche verifica intermedia). Si potrebbe, naturalmente, sostenere per la Sardegna anche una diversa soluzione: prescindere dal modello nazionale delle Regioni ordinarie (e degli Enti Locali) ed individuare in modo autonomo le risorse per far fronte alle funzioni regionali e locali, rinunciando al fondo perequativo e forzando nella direzione di rivendicare per la Sardegna maggiori quote di compartecipazione ai tributi erariali (tendenzialmente i 10 decimi).

Una simile ipotesi deve fare i conti con una difficoltà fondamentale: la stagnazione che l'economia sarda ha conosciuto a partire dagli anni '80 ha nuovamente allargato la forbice delle differenze tra l'isola e la parte più avanzata del paese. L'auspicabile maggiore assegnazione di competenze legislative e amministrative rischierebbe di determinare una incapienza dei tributi sardi.

La strada della rivendicazione, anche per la Sardegna, di quote del fondo perequativo sembra dunque la più conveniente. Ciò significa che anche la valutazione dei maggiori oneri conseguenti le maggiori competenze già oggi assegnate per Statuto alla Regione Sardegna ed il loro finanziamento dovrebbe avvenire con un mix di risorse comprendente quote del fondo perequativo.

La soluzione di un finanziamento aggiuntivo, per le maggiori competenze, da realizzarsi esclusivamente attraverso quote maggiori di compartecipazione, che può apparire più semplice e più "autonomistica", si presta, infatti, alle medesime obiezioni precedentemente formulate circa il finanziamento delle competenze comuni a tutte le Regioni esclusivamente attraverso compartecipazioni.

Il sistema delineato dall'articolo 119 non si arresta, peraltro, al livello regionale. La stessa autonomia di entrata è garantita, in relazione alle funzioni amministrative assegnate, alle Province ed ai Comuni. La provvista di risorse andrebbe in questo caso garantita dallo Stato per le funzioni fondamentali che vanno definite con legge nazionale (articolo 117, comma 2, lettera p) e dalle Regioni per le materie di loro competenza legislativa. Non si tratta peraltro di una previsione di competenze meramente eventuali. L'articolo 118 detta infatti criteri rigorosi per garantire il trasferimento del maggior numero di funzioni (sulla base "dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza") al livello istituzionale più vicino ai cittadini.

Si prevede, dunque, che non solo lo Stato ma anche le Regioni dovrebbero ridurre notevolmente la loro quantità di spesa finale con rilevante trasferimento alle istituzioni democratiche sub regionali.

Il trasferimento agli Enti Locali delle competenze e di adeguate entrate fiscali per "finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" non è semplice. Oltre 300 comuni sardi non superano la soglia dei 3.000 abitanti. I costi generali per far fronte ad un indiscriminato trasferimento di competenze rischierebbero di essere assai rilevanti con conseguenze pesanti o sulla qualità dei servizi o sui costi per i cittadini.

L'alternativa non può, peraltro, essere costituita da un mantenimento in capo alla Regione della quota più significativa delle competenze amministrative: si utilizzerebbe il criterio di "adeguatezza" per violare sostanzialmente l'articolo 118.

A prescindere dal ruolo delle Province in una molteplicità di attività riferibili all'area vasta il trasferimento ai Comuni può (e deve) essere realizzato stimolando gli Enti Locali ad utilizzare i molti strumenti di cooperazione (di diritto pubblico e privato) che l'elaborazione normativa degli ultimi anni ha messo a disposizione. L'esperienza della programmazione negoziata, la cui elaborazione ha le radici nell'esperienza sarda delle zone omogenee, fornisce un utile precedente sulle possibili aggregazioni.

In ogni caso il primo passo potrebbe essere costituito dall'ancoraggio dei costi delle competenze amministrative da trasferire a Province ed Enti Locali a quote delle compartecipazioni tributarie attribuite alla Regione per il finanziamento delle competenze legislative trasferite dallo Stato.

In relazione alle scelte di cooperazione tra Enti Locali sarebbero successivamente assegnate le competenze, e le relative risorse. Una simile scelta darebbe il senso della volontà della Regione di volersi realmente dedicare a funzioni di programmazione e di raccordo.

Sono naturalmente escluse da un simile quadro le risorse derivanti dalla applicazione, anche in Sardegna, degli interventi straordinari e specifici previsti dal V comma dell'articolo 119. La Sardegna può costruire, partendo da tale comma, un aggiornata versione dell'attuale articolo 13 dello Statuto. Il programma organico di sviluppo economico e sociale previsto dall'attuale formulazione può essere sostituito dalla previsione non solo di maggiori risorse ma anche di garanzie in materia di rapporti con l'Unione europea e, soprattutto, di un obbligo di prevedere l'intesa (e la conseguente delega alla Regione, per la gestione) di tutte le iniziative da realizzare in Sardegna.

Sarebbe un modo concreto di praticare la specialità della Regione Sardegna non come separatezza e ricerca del privilegio ma come capacità di partecipare alla determinazione delle complessive scelte della politica nazionale.

Allegato A

Articolo 81
Le entrate della Regione sono costituite:
a) dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse nel territorio della Regione;
b) dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle tasse sulle concessioni governative percette nel territorio della Regione;
c) dai cinque decimi delle imposte sulle successioni e donazioni riscosse nel territorio della Regione;
d) dai sette decimi del gettito delle ritenute alla fonte di cui all'articolo 23, D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, operate da imprese industriali e commerciali che hanno la sede centrale nella Regione sugli emolumenti corrisposti a soggetti che prestano la loro opera nella sede centrale e negli stabilimenti ed impianti situati nel territorio regionale, nonché di quelle operate da imprese industriali e commerciali che hanno la sede centrale fuori dal detto territorio sugli emolumenti corrisposti a soggetti che prestano la loro opera presso stabilimenti ed impianti ubicati nell'ambito regionale; le ritenute alla fonte operate da imprese industriali e commerciali con sede centrale nella regione sugli emolumenti corrisposti a soggetti che prestano la loro opera in stabilimenti ed impianti situati fuori dal territorio regionale spettano per intero allo Stato;
e) dai nove decimi dell'imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel territorio della Regione;
f) dai nove decimi della quota fiscale dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati nella Regione;
g) da una quota dell'imposta sul valore aggiunto riscossa nel territorio della Regione, compresa quella relativa alla importazione, al netto dei rimborsi effettuati ai sensi dell'articolo 38-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario d'intesa fra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese necessarie ad adempiere le funzioni normali della Regione;
h) dai canoni per le concessioni idroelettriche;
i) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri che la Regione ha facoltà di istituire con legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato;
l) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio;
m) da contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria.

1 Articolo così sostituito dall'art. 1, L. 13 aprile 1983, n. 122. L'originario articolo 8 era il seguente:
"Le entrate della Regione sono costituite:
- dai nove decimi del gettito delle imposte erariali sui terreni e sui fabbricati situati nel territorio della Regione e dell'imposta sui redditi agrari dei terreni situati nello stesso territorio;
- dai nove decimi dell'imposta di ricchezza mobile riscossa nel territorio della Regione;
- dai nove decimi del gettito delle tasse di bollo, sulla mano morta, in surrogazione del registro e del bollo sulle concessioni governative, dell'imposta ipotecaria dell'imposta di fabbricazione del gas e dell'energia elettrica, percette nel territorio della Regione;
- dai nove decimi della quota fiscale dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati nella Regione;
- da una quota dell'imposta generale sull'entrata di competenza dello Stato, riscossa nella Regione, da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario d'accordo fra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese necessarie ad adempiere le funzioni normali della Regione;
- dai canoni per le concessioni idroelettriche;
- dai contributi di miglioria e da spese per opere determinate da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri, che la Regione ha facoltà di istituire con legge, in armonia coi principi del sistema tributario dello Stato;
- da redditi patrimoniali;
- da contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere pubbliche e di trasformazioni fondiarie.


Articolo 9
La Regione può affidare agli organi dello Stato l'accertamento e la riscossione dei propri tributi.
La Regione collabora all'accertamento delle imposte erariali sui redditi dei soggetti con domicilio fiscale nel suo territorio.
A tal fine la Giunta regionale ha facoltà di segnalare, entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui scade il termine per l'accertamento agli uffici finanziari dello Stato nella regione, dati, fatti ed elementi rilevanti per la determinazione di un maggiore imponibile, fornendo ogni idonea documentazione atta a comprovarla.
Gli uffici finanziari dello Stato nella regione sono tenuti a riferire alla Giunta regionale sui provvedimenti adottati in base alle indicazioni dalla stessa ricevute.

2 L'art. 2, L. 13 aprile 1983, n. 122 sostituisce l'originario comma 2 dell'art. 9 con tre commi. L'originario comma 2 era il seguente:
"Le operazioni di accertamento relative ai tributi erariali vengono effettuate con la collaborazione di rappresentanze locali.


Allegato B

Tabella A . Irpef

Accertamenti            
  A B C D E F
  Nazionale Sardegna Quota
 del 70%
Versamenti
 effettivi
Differenza
C-D
Percentuale
D/C
1993 80.069 1.536 1.075 829  246 77,13
1994 76.387 1.465 1.025 803 222 78,31
1995 82.438 1.581 1.107 827 280 74,73
1996 89.495 1.716 1.201 820 381 68,25
1997 97.098 1.862 1.303 996 307 76,41
1998 106.270 2.038 1.427 912 515 63,93
1999 119.382 2.289 1.603 990 613 61,77
2000 116.395 2.372 1.660 989 671 59,56
2001 123.625 2.463 1.724 1.017 707 58,99
2002 123.316 2.656 1.859 1.025  834 55,13
2003 127.221  2.440 1.708 1.035 673 60,60
Totale         5.450  

Fonti: Relazione generale sull'economia del Paese (anni vari); Elaborazione del Dipartimento delle politiche fiscali (2004); Bilancio della Regione Sardegna.

Tabella B. Iva

Accertamenti            
  A B C D E F
  Nazionale Sardegna Quota
 del 40%
Versamenti
 effettivi
Differenza
C-D
Percentuale
D/C
1993 39.766 944 378 157 221 41,56
1994 46.733 1.110 444 162 282 36,49
1995 48.605 1.154 462 166 296 35,95
1996 50.737 1.205 482 172 310 35,69
1997 55.250 1.312 525 176 349 33,53
1998 63.561 1.510 604 180 424 29,81
1999 65.471 1.555 622 182 440 29,26
2000 77.727 1.852 741 185 556 24,97
2001 80.482 1.913 765 188 577 24,57
2002 84.256 2.001 800 191 609 23,86
2003 86.604 2.057 823 194 629 23,58
Totale         4.692  

Fonti: Relazione generale sull'economia del Paese (anni vari); Elaborazione del Dipartimento delle politiche fiscali (2004); Bilancio della Regione Sardegna.

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