Associazione tra gli ex Consiglieri Regionali della Sardegna
Rivista Presente e Futuro n. 16 - Dicembre 2003


Andrea Raggio

Il progetto di Costituzione europea

Il 4 ottobre scorso sono iniziati i lavori della Conferenza intergovernativa chiamata a esaminare il "Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa", adottato dalla Convenzione europea nei giorni nei giorni 13 giugno e 10 luglio.

Questa nota tiene conto del dibattito che si è svolto durante i lavori della Convenzione e dopo la adozione del progetto; in particolare delle posizioni espresse da Romano Prodi e Giscard d'Estaing nella seduta del Parlamento europeo del 3 settembre e del parere espresso dallo stesso Parlamento nella seduta del 24 settembre (335 voti favorevoli, 105 contrari e 53 astensioni).

La "Convenzione sul futuro dell'Europa" è stata istituita dal Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001, col mandato di formulare proposte su tre temi: avvicinare i cittadini al progetto europeo e alle istituzioni europee; strutturare la vita politica e lo spazio politico europeo in una Unione allargata; fare dell'Unione un fattore di stabilizzazione e un punto di riferimento nel nuovo ordine mondiale.

L'adozione di una Costituzione europea è l'obiettivo prioritario che il Parlamento europeo ha perseguito costantemente. È del Parlamento il primo progetto di Costituzione, elaborato sotto l'impulso e col contributo determinante di Altiero Spinelli ed approvato il 14 febbraio 1984 a schiacciante maggioranza (237 voti favorevoli, 31 contrari e 43 astensioni). A distanza di quasi vent'anni constatiamo che i temi fondamentali di quel progetto sono sempre attuali, e sono ripresi nel testo della Convenzione: l'unificazione politica e la legittimazione democratica; la personalità giuridica dell'Unione europea e la sua natura duale (unione di Popoli e unione di Stati); la riforma e un nuovo equilibrio delle istituzioni; i diritti fondamentali e la cittadinanza; le politiche comuni e la sussidiarietà; il sistema monetario e l'autonomia finanziaria; lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia; il ruolo internazionale dell'Europa.

A proposito della politica estera e del rapporto Europa-Usa, questione oggi molto dibattuta e contrastata, la risoluzione del Parlamento europeo del 5 luglio 1982 sugli indirizzi del progetto di Costituzione afferma "la necessità che la Comunità, di fronte all'aggravarsi dei conflitti internazionali, svolga finalmente appieno la funzione che le compete sul piano mondiale, operando cioè come elemento catalizzatore per la pace e lo sviluppo". E Altiero Spinelli, relatore, così motiva: "A lungo - per decenni - abbiamo lasciato che in questo campo le responsabilità dominanti del nostro destino restassero nella mani del grande alleato americano, riservando a noi europei un ruolo ausiliario".

Nei mesi da settembre a dicembre del 1985 la Conferenza intergovernativa e il Consiglio europeo discutono il progetto di Costituzione del Parlamento. A conclusione, commenta Spinelli, "partoriscono solo un miserabile topolino, e molti sospettano anche che sia un topolino morto". Il severo giudizio riflette la delusione del Parlamento europeo e la sua critica per non essere associato ai lavori della Conferenza.

Fu, tuttavia, una "sconfitta gloriosa" (Nilde Jotti). Spinelli e il Parlamento andarono molto vicini alla vittoria e la loro dura battaglia ha influito notevolmente sul processo di costruzione europea negli anni successivi. Lo stesso risultato immediato, l'Atto unico europeo, ancorché distante dal disegno costituzionale, ma non del tutto estraneo ad esso, "…senza il progetto di trattato sull'Unione europea non vi sarebbe stato..." (Jacques Delors).

L'Atto unico costituì una tappa importante del cammino comunitario. Segnò il passaggio dal mercato comune, che in pratica consisteva nella pura e semplice abolizione dei dazi doganali ed era regolato dalla normativa vigente in ciascun Paese, al mercato unico, inteso come area economica nella quale le quattro libertà di circolazione (beni, servizi, capitali e persone) sono garantite da una normativa comunitaria, basata anche sull'armonizzazione delle legislazioni nazionali. Esso, inoltre, fissando la scadenza dell'iter legislativo per la instaurazione del mercato unico, introdusse uno dei principi della programmazione comunitaria, quello dell'operatività reale e della verifica degli obiettivi. Ed ancora, l'Atto unico ampliò - con la procedura di cooperazione legislativa - i poteri del Parlamento, allargò le competenze della Comunità, istituì il titolo del Trattato sulla coesione economica e sociale, istituì la cooperazione in materia di politica estera.

All'Atto unico sono seguiti i trattati di Maastricht e di Amsterdam, l'istituzione dell'Unione europea, la moneta unica, la procedura di codecisione, il riconoscimento delle Regioni come realtà istituzionali.

Il progetto della Convenzione è, dunque, lo sbocco di una fase costituzionale aperta nel 1984. Allora i critici della proposta del Parlamento parlarono di fuga in avanti. In realtà la proposta arrivava al momento giusto. Oggi nessuno muove esplicitamente una critica del genere al progetto della Convenzione. Le posizioni che emergono sono altre. Si tratterebbe, secondo alcuni, del "solo compromesso possibile raggiunto con il massimo di legittimità" e perciò andrebbe approvato dalla Conferenza intergovernativa così com'è. Altri, invece, "vorrebbero poter rimettere tutto in discussione perché gli Stati sono in definitiva i depositari ultimi della sovranità e ad essi spetta la parola conclusiva". Posizioni estreme, sostiene Prodi, entrambe criticabili. L'una perché la conferenza intergovernativa non può essere ridotta ad una funzione meramente notarile. L'altra perché "vi sono aspetti del progetto di Costituzione che testimoniano con chiarezza che il compromesso raggiunto è incompleto o insufficiente e che il risultato ottenuto a questo punto non può costituire un punto d'arrivo definitivo, come noi avevamo inizialmente sperato". Il Parlamento europeo, nel parere del 24 settembre, chiede che la Conferenza intergovernativa approvi il progetto della Convenzione "senza alterare il suo equilibrio di base"; nel contempo lamenta che non siano state approvate le proposte del Parlamento, e mette in evidenza gli aspetti che richiedono un ulteriore approfondimento. "Sono state espresse - chiariscono i relatori - alcune preoccupazioni che devono essere affrontate: è infatti impensabile che la Conferenza intergovernativa si limiti semplicemente a benedire il risultato della Convenzione". Il segretario agli esteri del nostro governo, Roberto Antonione, intervenendo nel dibattito a nome della Presidenza italiana, afferma: "La CIG non sarà chiamata ad alterare gli equilibri del progetto, ma potrà soltanto introdurre miglioramenti, chiarendo e integrando il testo quando ce ne fosse bisogno". Infine il presidente della Commissione affari costituzionali, Giorgio Napolitano, sottolinea "il significato e l'emozione di questo passaggio storico: la nascita di una Costituzione europea" e invita la CIG "a considerare ogni possibilità di rafforzare la coerenza del progetto di Costituzione e ad evitarne ogni sconvolgimento, a scongiurare, insomma, ogni ritorno indietro".

Il progetto adottato dalla Convenzione è il risultato di un metodo di lavoro nuovo, democratico, che per la prima volta ha coinvolto rappresentanti del Parlamento europeo e di quelli nazionali, della Commissione, dei governi nazionali, dei Paesi membri e dei nuovi aderenti. Esso costituisce "una base ottima per la redazione finale della Costituzione". Ed Elena Paciotti osserva che "l'evoluzione del diritto pubblico europeo…consente oggi di accettare l'idea innovativa, un tempo impensabile, di un Trattato costituzionale che abbia insieme le caratteristiche di un Trattato e quelle di una Costituzione. Il progetto, però, deve essere migliorato e completato per renderlo pienamente rispondente alle domande che vengono oggi dalla realtà economica, sociale, politica e culturale dell'Europa e del mondo. La caduta del muro di Berlino, infatti, ha imposto il tema del passaggio dalla "Piccola Europa" - piccola non solo perché limitata a una parte dei Paesi, ma perché sino allora condizionata e protetta, nello stesso tempo, dalla divisione del mondo in blocchi contrapposti - alla "Grande Europa", allargata a nuovi Paesi e destinata ad essere protagonista forte ed autorevole nella costruzione di un nuovo ordine mondiale.

In questa direzione premono diversi fattori, tutti riconducibili ad un deficit di "governo democratico" mondiale: l'acuirsi delle tensioni internazionali, anche in seguito alla svolta impressa alla politica estera degli Usa; le difficoltà dell'economia, che durano da lungo tempo mentre una vera ripresa non appare alle porte, difficoltà che inducono a ritenere che si tratti non solo di una crisi congiunturale, ma di una vera e propria crisi strutturale, che il meccanismo di sviluppo capitalistico, cioè, si sia in qualche parte inceppato; gli squilibri crescenti e non più sopportabili tra mondo ricco e mondo povero; il degrado ambientale.

I miglioramenti necessari e possibili risultano dai contributi del Parlamento e della Commissione ai lavori della Convezione e dalle impostazioni e dai documenti iniziali della stessa. Purtroppo una parte di quelle indicazioni e impostazioni è stata successivamente trascurata e abbandonata. Hanno certamente influito negativamente le conseguenze, sulle relazioni Europa-Usa e tra i Paesi dell'Unione, delle vicende legate alla guerra in Iraq, l'atteggiamento della Gran Bretagna, la pressione degli egoismi nazionali e l'ambiguità di diversi governi, tra cui quello italiano.

Il progetto in questione comprende un Preambolo e quattro parti:

1) definizione, obiettivi, competenze, istituzioni, vita democratica e finanze dell'Unione europea;

2) la Carta dei diritti fondamentali;

3) le politiche e il funzionamento dell'Unione;

4) disposizioni generali e finali. Sono allegati i protocolli sul ruolo dei Parlamenti nazionali, sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, sulla rappresentanza nel Parlamento europeo e sulla ponderazione dei voti in seno al Consiglio dei ministri. Il preambolo è stato modificato togliendo dal testo iniziale i riferimenti "alle civiltà greca e romana", e "alle correnti filosofiche del secolo dei Lumi", aspetti essenziali dell'identità europea. Così mutilato, il nuovo testo ricalca in sintesi il Preambolo del Trattato in vigore.

Le novità introdotte sono non poche ed importanti. Vanno dall'affermazione della natura duale dell'Unione alla dotazione della personalità giuridica, dalla sostituzione di tutti i trattati esistenti con un testo unico all'inserimento nella Costituzione della Carta dei diritti fondamentali, dalla garanzia politica del rispetto del principio di sussidiarietà ad una più chiara attribuzione delle competenze, dalla creazione del ministro degli esteri al rafforzamento della cooperazione tra magistrature e tra corpi di polizia. Le novità, però, sono offuscate dal prevalere, in parti importanti del progetto, dell'indirizzo intergovernativo su quello comunitario, da un assetto complesso e scarsamente funzionale delle istituzioni, da procedure macchinose, dal rinvio al 2009 della efficacia di talune norme.    

I punti principali sui quali la Conferenza intergovernativa è sollecitata a verificare la possibilità di apportare i correttivi necessari sono stati indicato da Romano Prodi, a nome della Commissione, nell'intervento  del 3 settembre scorso al Parlamento europeo. Riguardano:

- il sistema di votazioni in seno al Consiglio dei ministri. Il progetto di Costituzione contiene ancora più di 50 decisioni alla unanimità, alcune nei settori chiave della vita dell'Unione (politica estera e di sicurezza, fiscalità indiretta, risorse finanziarie);

- l'equilibrio dei poteri tra Parlamento, Consiglio e Commissione e la composizione della Commissione;

- la definizione di scelte rimaste aperte su aspetti fondamentali, quali il funzionamento dei Consigli e le responsabilità in materia di relazioni esterne;

- l'aggiornamento delle formulazioni delle politiche comunitarie, alcune delle quali risalgono agli anni '50 e sono in parte superate.  

Prodi non sottovaluta le preoccupazioni manifestate nella stessa seduta del Parlamento da Giscard d'Estaing circa il rischio che la Conferenza intergovernativa rimetta in discussione l'intero progetto. Ma avverte che "il peggiore scenario possibile sarebbe quello di ritrovarsi con disposizioni costituzionali inadeguate, il cui emendamento fosse reso di fatto impossibile dalla meccanica di revisione unanime di almeno 25 Stati membri".

Ritiene, quindi, che non bisogna rinunciare a verificare se esiste la volontà politica di procedere nella direzione dei miglioramenti e dei completamenti. E se questa non ci fosse o considerazioni di realismo suggerissero di lasciare il testo così com'è, occorrerà "porsi la questione di procedure di emendamento della Costituzione più realistiche, che consentano di agire con rapidità ed efficacia quando - sotto la spinta di una crisi - il disegno che delineiamo oggi si dovesse rivelare insufficiente".     

Infine, alcune osservazioni che riguardano più specificamente la politica regionale. La proposta di Costituzione ribadisce l'obiettivo della coesione economica e sociale (e territoriale) ma, sottolinea il Parlamento europeo, non prevede il consolidamento delle relative politiche. Gli strumenti della politica di coesione sono quelli già previsti nel Trattato in vigore: a) concorso all'obiettivo della coesione delle politiche e delle azioni dell'Unione e dell'attuazione del mercato interno; b) i Fondi a finalità strutturale; c) le reti transeuropee nel settore delle infrastrutture dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia; d) il superamento delle diseconomie dovute all'insularità. Sino ad ora hanno operato solo i Fondi strutturali. L'allargamento dell'Unione esige una riconsiderazione della politica di coesione. L'allargamento è un fatto altamente positivo, in quanto riguarda la pace, la sicurezza, un più ampio mercato e quindi maggiori opportunità di sviluppo nell'intero continente.

Ma l'esperienza insegna che l'ampliamento del mercato comporta sempre, se non intervengono politiche correttive, un'accentuazione degli squilibri territoriali e sociali, con conseguenze negative soprattutto sull'occupazione e sulle piccole imprese. Inoltre l'allargamento potrebbe portare allo spostamento verso il nord del baricentro della politica europea. Sono quindi indispensabili un forte rilancio della politica euromediterranea e di quella di coesione, partendo dalla piena attuazione degli strumenti già presenti nei trattati, oltre i Fondi strutturali, e sino ad ora non attivati. Queste esigenze, espresse con forza anche nel dibattito che ha preceduto e accompagnato la Convenzione, hanno trovato scarsa attenzione nella proposta di Costituzione.

Circa il Comitato delle Regioni non vi sono novità di rilievo. È confermata la sua funzione meramente consultiva. Nel dibattito che ha accompagnato la Convenzione era stata posta l'esigenza di rendere omogenea la composizione del Comitato e di attribuirgli anche funzioni di codecisione legislativa nelle materie di competenza delle Regioni.

Inoltre una nota della Presidenza della Convenzione sulla dimensione regionale e locale in Europa proponeva, tra l'altro, che Commissione e Consiglio dovessero comunque motivare il mancato accoglimento dei pareri del Comitato. Ma anche queste proposte sono state non accolte e abbandonate.

La Conferenza intergovernativa è chiamata ad un compito importantissimo. Grande è la responsabilità della Presidenza italiana. Ci auguriamo che il governo non si limiti a sostenere l'approvazione del progetto così com'è, ma si adoperi per favorire l'approvazione delle misure migliorative indispensabili e possibili. Bisogna, certo, concludere presto, dice giustamente Prodi, ma bisogna soprattutto concludere bene.


>